«Исследование методологических подходов к проведению аудита эффективности инфраструктурного развития Казахстана с проведением анализа использования бюджетных средств на эти цели»

Аналитическая записка

  В настоящее время перед Казахстаном стоит двуединая задача: повышение благосостояния населения и модернизация экономики, решение которой зависит от качества государственного управления бюджетными средствами. Обеспечение долгосрочного экономического роста и дальнейшее развитие страны в значительной мере зависит от того, насколько результативно будут осуществлены программы в области инфраструктурного развития:

1) Государственная программа инфраструктурного развития «Нурлы жол»;

2) Государственная программа жилищного строительства «Нурлы жер».

  Для полноценной реализации аудита эффективности инфраструктурного развития требуется определение методологических подходов, основанных на современных тенденциях развития государственного аудита, накопленного отечественного опыта.

  Аудиторами были проанализированы аудиторские отчеты проведенного аудита эффективности в сфере инфраструктурного развития: процесс реализации Государственных программ инфраструктурного развития «Нурлы жол» на 2015-2019 гг. и жилищного строительства «Нурлы жер» на 2017-2021 гг.

  Основным содержанием аудиторских отчетов в процессе оценки деятельности объекта аудита является анализ достижения целей, задач и целевых индикаторов, сравнение плановых показателей с фактическими данными. Большое внимание уделяется анализу показателей результатов государственных программ, стратегических планов, бюджетных программ и других документов системы планирования, которые сопоставляются со статистическими данными и международными рейтингами путем проверки соответствия законодательным процедурам и нормативам, проверки соблюдения договоров, проверки обоснованности расчетов.

  Такой объем аналитических процедур требует большого объема затрат труда, является ресурсоемким.

  В выводах аудита в основном отмечаются недостатки в планировании, отсутствие увязки плановых показателей программы с планом мероприятий, неэффективное использование бюджетных средств, невыполнение плановых показателей и неэффективная деятельность объекта аудита.

  Вместе с тем, из-за недостатков в бюджетном планировании и проблем с качеством отчетных данных в большинстве случаев государственным аудиторам сложно дать оценку эффективности деятельности объекта аудита.

  Таким образом, результаты анализа подтверждают необходимость разработки системы показателей оценки эффективности государственной поддержки отраслей.

  При этом эффективность характеризуется соотношением полученных результатов к запланированным с учетом использованных для их достижения ресурсов. Результативность - степень реализации намеченных по каждой деятельности задач и соотношение плановых (прямых, конечных) и фактических результатов соответствующей деятельности.

    В целом в процессе аудита реализации Госпрограммы «Нурлы жол» и «Нурлы жер» проведены следующие аудиторские мероприятия:

- Проведен анализ и дана оценка фактически достигнутых целей, задач, целевых индикаторов, показателей результатов реализации ГПИР «Нұрлы жол» на 2015-2019 гг. и Госпрограммы «Нурлы жер» на 2017-2021 гг., причины их не достижения;

- Определение выполнения и (или) невыполнения плана мероприятий по реализации Госпрограмм и причин их невыполнения, влияния невыполненных мероприятий на достижение целей и задач, социально-экономическую ситуацию в стране;

- Изучалось взаимодействие с государственными органами-соисполнителями и мер ответственности каждого из них;

- Установлены соответствие планирования бюджетных средств стратегическим направлениям, целям и задачам, определенным Госпрограммой, а также соблюдение порядка составления и предоставления бюджетной заявки (обоснованность инвестиционных проектов, планируемых к финансированию за счет займов и целевых трансфертов (внешних, внутренних, софинансирования из республиканского бюджета и целевого трансферта из Национального фонда РК), наличия технико-экономических обоснований, экономических экспертиз и заключений);

- Анализ использования целевых трансфертов на развитие в части своевременности заключения соглашений о результатах по целевым трансфертам, достижение прямых и конечных результатов, полученных при использовании целевых трансфертов, а также своевременность перечислений целевых трансфертов;

- Соблюдение условий заключенных договоров (контрактов). При установлении фактов несвоевременного исполнения договорных обязательств меры, принимаемые заказчиком. В целях подтверждения достоверности объемов выполненных работ при необходимости проведение контрольного осмотра;

- Анализ дебиторской и кредиторской задолженностей, причины возникновения и меры, принятые по их погашению в рамках охватываемых бюджетных программ;

- Соблюдение требований Закона РК «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан» на наличие утвержденной проектной документации, прошедшей государственную экспертизу при проведении строительно-монтажных работ (СМР), разрешения уполномоченного органа на производство СМР или уведомления о начале СМР, сопровождение СМР авторским и техническим надзором). Наличие внесения изменений в проектно-сметную документацию по строительству (реконструкции) после проведения конкурса по государственным закупкам, а также причины внесенных изменений;

- Удовлетворенность общества - информирование государственным органом населения о реализуемой им государственной программе, для получения общественного мнения о качестве услуг и уровне удовлетворенности потребностей получателей государственных услуг (анализ степени удовлетворенности потребителей результатами реализации программы и оказанных государственных услуг).

  Аудиторами установлены не выполненные отдельные показатели прямых результатов, не выполненные и частично выполненные мероприятия Задачи 1 Программы «Нұрлы жол». Отмечается, не достижение целевого индикатора «повышение рейтинга ВЭФ по качеству базовой инфраструктуры», показатели мероприятий не имеют количественной характеристики и не предусматривают динамику в сфере автодорожной отрасли, отражающие результативность и эффективность реализации Задачи 1 Программы «Нұрлы жол».

  Установлено некачественное планирование бюджетных средств, выделенных на реализацию инвестиционных проектов, не обеспечено софинансирование из местного бюджета ЗКО проекта по реконструкции участка дороги.

  Результаты проведенного анкетирования показывают о недостаточной степени удовлетворенности населения состоянием автомобильных дорог.

  По итогам проведенного аудита реализации Госпрограмм инфраструктурного развития в аудиторских заключениях приведены замечания, определенные в ходе аудита, а также факты неэффективного использования средств, вместе с тем конкретной оценки о степени эффективности деятельности и степени влияния вынесено не было.

  Для оценки эффективности необходимо применение тщательно подобранных критериев оценки, и оценивания в соответствии с выбранными критериями. Оценка по критериям является основной частью аудита эффективности. Критерии оценки эффективности в процессе проведения аудита должны определяться органом аудита, нельзя ограничиваться критериями, выбранные самим объектом аудита в его Стратегическом плане.

  Согласно анализируемым заключениям, оценка эффективности реализации Госпрограммы и использования средств республиканского бюджета сделана на основе следующих критериев: достижения целей, задач и целевых индикаторов, сравнение плановых показателей с фактическими данными, экономичное использование ресурсов; результативность деятельности.

  При этом анализируется степень достижения выбранных критериев эффективности, выявленные нарушения. Следует отметить, что в выводах нет обобщенной оценки эффективности реализации задач Госпрограммы «Нурлы жол» на 2015-2019 гг. В качестве основного вывода по эффективности отражаются нарушения бюджетного и иного законодательства РК, а также неэффективное использование средств, что не позволяет оценить степень эффективности.

  Вместе с тем, в аудиторском заключении реализации Госпрограммы «Нурлы жер» дается оценка совокупного эффекта от реализации задач Программы по итогам 2018 г., который составил 7,2 млн. кв. метров или 57,5 % от значения целевого индикатора, и показывает слабое влияние поставленных задач на исполнение самого индикатора, перевыполнение которого сложилось из-за внепрограммных факторов.

  Аудиторы Счетного комитета считают, что для объективной оценки оказываемых мер государственной поддержки необходимо внедрить новый показатель «коэффициент доступности жилья», применяемого в мировой практике.

  Согласно заключения Счетного комитета, совокупный эффект от реализации программ «Нурлы жер» и «7-20-25» к 2021 г. может составить 52,4 млн.кв.метров введенного жилья, что не обеспечит прогнозных 432,6 млн.кв.метров. Кроме того, предполагается, что риск не достижения показателя случится по причине непропорционального изменения объема жилищного фонда в динамике по годам и ввода нового жилья в эксплуатацию.

  Согласно предложениям Счетного комитета необходимо разработать соответствующий инструментарий в виде системы показателей, которые позволят комплексно рассматривать состояние жилищного фонда и более детально анализировать задачи строительства жилья.

  Оценка эффективности использования бюджетных средств, выделяемых бюджетами различных территорий в рамках реализации Госпрограмм и проектов, проводится с целью получения достоверной информации об эффективности использования бюджетных средств.

  В нашем случае объектами оценки эффективности использования бюджетных средств являются Госпрограммы и проекты, финансируемые полностью или частично за счет средств бюджета.

  Во втором вопросе исследования нами проведен анализ итогов аудиторских мероприятий по реализации Госпрограмм «Нурлы жол» на 2015-2019 гг. и «Нурлы жер» на 2017-2021 гг., в котором рассмотрены особенности использования бюджетных средств на достижение запланированных показателей, целевых индикаторов программ.

  В основном на эффективное использование бюджетных средств оказывает неблагоприятное влияние фактор некачественного планирования средств, неэффективного использования средств, сумма нарушений актов субъекта квазигосударственного сектора.

  По вопросам некачественного планирования бюджетных средств в аудиторских отчетах в рамках реализации Госпрограммы по инфраструктурному развитию отмечаются следующие аспекты:

- некачественная разработка задач и показателей прямых результатов Госпрограммы «Нурлы жол» на 2015-2019 гг., которая привела к дублированию задач (2), показатели прямых результатов (3), мероприятий (3) с иными действующими государственными программами.

- дублирование 4-х мероприятий Госпрограммы с Программой развития регионов до 2020 г. с идентичными объемами финансирования на сумму 406 994,4 млн. тенге и 2 задачами, 6 показателями прямых результатов с 4 отраслевыми программами.

- При планировании отдельных целевых индикаторов Госпрограммы не предусмотрено отражение влияния мероприятий на их достижение. Так, целевой индикатор «в 2019 году обеспечение прогнозируемого роста ВВП на 8,7% к 2014 г.» Госпрограммы характеризует развитие экономики в целом,
а не достижение ее цели.

- Некорректность расчета целевого индикатора «Эффект реализации сопрограммы «Нурлы жол» на рост ВВП». При определении данного индикатора не приняты во внимание финансирование программы за счет других источников на общую сумму 5 320,2 млрд. тенге, были учтены только запланированный объем финансирования из средств НФ РК в сумме 2 355,9 млрд. тенге.

- Кроме того,при внесении изменений в Госпрограмму в 2016 г. перерасчет целевого индикатора «Эффект реализации сопрограммы «Нурлы жол» на рост ВВП» осуществлен на не обновленных данных структуры затрат межотраслевого баланса за 2013 г., что искажает реальное состояние экономики на момент проведения корректировки данного индикатора.

- Объемы финансирования заявленные Госпрограммой в сумме 7 676,1 млрд .тенге в разделе 7 «Необходимые ресурсы» не соответствуют объемам финансирования, предусмотренным Планом мероприятий по реализации Госпрограммы в сумме 4 695,7 млрд. тенге, или расхождение в сторону уменьшения составляет 2 980,4 млрд. тенге (38,8%).

- В Госпрограмме не предусмотрены анализ слабых и сильных сторон, выявления рисков, возможностей и угроз сферы деятельности.

- Министерством не приняты во внимание динамика роста объемов госдолга и возникновение рисков превышения его безопасного уровня и увеличения долговой нагрузки на бюджет при расчете требуемых объемов финансирования для реализации Госпрограммы в размере
7 676,1 млрд. тенге.

- Количественный и содержательный состав мероприятий, включенных в Госпрограмму по развитию туристской инфраструктуры, не является достаточным для объективной и полноценной оценки достижения задачи и показателей прямых результатов.

- Показатели мероприятий не имеют количественной характеристики и не предусматривают динамику в сфере автодорожной отрасли, отражающие результативность и эффективность реализации Задачи 1 Программы «Нұрлы жол».

- Установлено некачественное планирование бюджетных средств, выделенных на реализацию инвестиционных проектов в рамках Программы «Нұрлы жол».

  По Госпрограмме «Нурлы жер» на 2017-2021 гг.:

- Нарушение или отступление в согласованности документов системы государственного планирования между собой по целям развития, задачам и показателям результатов, напрямую влияет на эффективность решения задач и достижение результатов;

- Аудиторы отмечают, что показатели конечного результата отдельных бюджетных программ не взаимоувязаны с показателями результатов, определенных в Программе развития города Астаны на 2016-2020 гг.. В Программе развития столицы по Управлению строительства не предусмотрен ни один целевой индикатор показатель по развитию ИКИ, при этом, за 2016-2017 гг. на эти цели израсходовано 6 337,5 млн. тенге;

- Администраторы бюджетных программ приближают значения плановых показателей прямых результатов Соглашений о результатах целевых трансфертов на начало года к фактически достигнутым показателям результатов по итогам года, тем самым заключая дополнительные соглашения;

- Плановые объемы финансирования в программе имеют разнонаправленную динамику. По оценкам Счетного комитета, это характеризует некорректную взаимоувязку целевого индикатора с объемами финансирования;

- Недостаточная взаимоувязка Программы и предполагаемого на ее реализацию бюджета;

- Недостаточно качественная декомпозиция общенациональных целей в жилищной сфере в документах системы государственного планирования нижестоящего уровня. Так, прогнозные значения объемов ввода жилья в эксплуатацию, предусмотренные в стратегическом плане МИИР и ПРТ, не соответствуют значениям Программы «Нурлы жер»;

- Наблюдается недостаточная координация и реализация мер государственного регулирования в жилищном секторе, как на центральном, так и на региональном уровне планирования.

  Учитывая все вышеперечисленные пробелы в планировании использования бюджетных средств, важным является определение рациональности в расходовании ресурсов на реализацию мероприятий в целях достижения основных намеченных показателей программы. Для этого актуализируется разработка методики анализа использования бюджетных средств путем определения критериев их оценки.

  Предполагаемая эффективность использования бюджетных средств по запланированным, находящимся в процессе реализации и по завершенным программам и проектам выступает предметом оценки эффективности использования бюджетных средств.

  Согласно целям оценки использования средств определяются критерии эффективности, в качестве которых могут выступать плановые значения показателей, среднеотраслевые показатели, нормативы затрат, установленные нормативными правовыми актами.

  Критерии эффективности рекомендуется идентифицировать в процессе разработки методики оценки эффективности использования бюджетных средств, кроме того необходимо предусмотреть возможность их корректировки в ходе непосредственного проведения мероприятия.

к.э.н., доцент Абдрахманова А.У.

 

               
  
akorda-ru 
 banner arem parlam
esep-ru