Заявление миссии Международного валютного фонда по итогам визита в Казахстан
- Подробности
В период с 4 по 17 ноября 2021 года миссия Международного валютного фонда (МВФ), возглавляемая г-ном Николя Бланше, провела обсуждения в рамках консультаций по статье IV в Алматы и Нур-Султане. По завершении визита миссия выпустила заявление, в котором кратко изложены основные выводы и рекомендации миссии.
Последние изменения, перспективы и риски
1. Экономика Казахстана пострадала от совокупного шока, вызванного пандемией COVID и ситуацией на нефтяном рынке, но в настоящее время восстанавливается. В 2020 году объем производства сократился впервые за 20 лет на 2,5% из-за падения добычи нефти и снижения внутренней экономической активности. Оживление экономики, начавшееся в конце 2020 года, способствовало достижению темпов роста реального ВВП в размере 3,5% в период с начала года до конца октября и привело к возвращению объемов производства на уровень, существовавший до пандемии COVID. С начала пандемии инфляция превысила установленный Национальным банком Республики Казахстан (НБРК) целевой коридор в размере 4-6% и в октябре составила 8,9%, главным образом за счет повышения цен на продукты питания. Рост кредитования повысился до 16% в сентябре 2021 года, что отражает быстрый рост потребительского кредитования и масштабные программы государственной поддержки. Показатели рынка труда и уровня бедности оставались устойчивыми на протяжении всего периода пандемии, при этом уровень безработицы оставался стабильным на уровне около 5%.
2. Меры реагирования официальных органов сыграли ключевую роль в смягчении воздействия шоков на доходы населения и экономическую активность. Меры экономической политики включали регулирование цен на социально значимые товары, денежные выплаты уязвимым домохозяйствам и адресную помощь особо пострадавшим секторам и предприятиям малого и среднего бизнеса, включая льготное кредитование и налоговые льготы. Проекты в рамках программы «Дорожная карта занятости» помогли поддержать занятость. После повышения базовой ставки в начале 2020 года НБРК придерживался адаптивной денежно-кредитной политики. Официальные органы ослабили регуляторные и пруденциальные требования в отношении банков, наряду с этим поощряя их предоставлять отсрочки по погашению кредитов для соответствующих требованиям категорий заемщиков.
3. Ожидается, что восстановление экономики продолжится, при этом риски будут в целом сбалансированы. Темпы роста, скорее всего, достигнут 3,7% в 2021 году и приблизятся к своему потенциалу (4% для ненефтяного сектора) в среднесрочной перспективе. Инфляция может оставаться высокой в краткосрочной перспективе из-за высокого внутреннего спроса и перебоев с поставками на мировых рынках, но должна снизиться до целевого коридора НБРК к концу 2022 года. После значительного улучшения в 2021 году ввиду благоприятной конъюнктуры цен на сырьевые товары счет текущих операций постепенно должен вернуться к дефициту в размере около 3% от ВВП в среднесрочной перспективе. Основными рисками для данного прогноза являются уровень вакцинации ниже ожидаемого, более медленный рост экономики торговых партнеров, более низкие цены на нефть и устойчиво высокое инфляционное давление, что может потребовать дальнейшего ужесточения денежно-кредитной политики. Напротив, более высокие, чем ожидалось, цены на нефть будут иметь положительный эффект и укреплять буферные резервы, предназначенные для смягчения шоков.
Денежно-кредитная и валютная политика
4. В краткосрочной перспективе может потребоваться дальнейшее ужесточение денежно-кредитной политики для сдерживания инфляции. Общий уровень инфляции и инфляционные ожидания значительно превышали целевой показатель на протяжении практически всего периода 2020 и 2021 годов из-за роста мировых цен на продукты питания, отложенного внутреннего спроса и импорта инфляции. Постепенное повышение базовой ставки в последние месяцы было целесообразным, и может потребоваться ее дальнейшее повышение, чтобы зафиксировать инфляционные ожидания. Учитывая текущее слабое воздействие трансмиссионного механизма денежно-кредитной политики, предпринятые в последнее время усилия по улучшению координации мер по реализации денежно-кредитной и налогово-бюджетной политики, а также инициативы правительства по снижению последствий сбоев в цепочке внутренних поставок должны помочь сдержать инфляцию.
5. Достигнут дальнейший прогресс в переходе к полноценному инфляционному таргетированию. Во время пандемии действующий в Казахстане режим гибкого обменного курса сыграл положительную роль. Последние улучшения в денежно-кредитной политике достигнуты в области прозрачности мер политики за счет публикации данных о валютных операциях НБРК и расширения информационного взаимодействия; независимости при разработке и реализации политики за счет создания Комитета по денежно-кредитной политике и запланированного выхода НБРК из программ льготного кредитования; и мер по развитию аналитического потенциала при принятии решений в области экономической политики. В дальнейшем, в соответствии со стратегией НБРК до 2030 года повышение эффективности денежно-кредитной политики потребует мер по развитию внутренних рынков капитала, снижению долларизации, большей координации с налогово-бюджетной политикой, управлению избыточной банковской ликвидностью и прекращению непрофильной деятельности и квази-фискальных операций НБРК. Также могут быть усовершенствованы регулярные обследования для оценки инфляционных ожиданий.
Стабильность финансового сектора
6. Политика в области финансового сектора должна и в дальнейшем обеспечивать баланс между восстановлением экономики и поддержанием финансовой стабильности. В результате оценки качества активов, проведенной в 2019 году, и последующих надзорных действий банковская система успешно выдержала шок пандемии COVID, при этом прибыльность, ликвидность и капитализация банков остались на высоком уровне. В ходе дальнейшего восстановления экономки официальные органы планируют отменить к концу 2021 года большинство антикризисных регуляторных мер, введенных в прошлом году. В этот переходный период официальным органам следует внимательно отслеживать новые риски, в том числе связанные с быстрым ростом потребительского кредитования, что может потребовать целевых макропруденциальных мер, направленных на предотвращение чрезмерного накопления задолженности в секторе домохозяйств.
7. Последние меры по усилению финансового надзора заслуживают высокой оценки. Более надежная система надзора, в большей степени ориентированная на учет рисков, будет иметь решающее значение для внедрения эффективной практики управления рисками, предотвращения повторения серьезных проблем в банковском секторе и ограничения государственных обязательств в будущем. Недавно созданное Агентство финансового регулирования (АРРФР) активно наращивает потенциал, чтобы привести свою деятельность в соответствие с международными стандартами, в том числе путем внедрения практики регулярной оценки качества активов и стресс-тестирования совместно с финансовыми учреждениями. Тесное сотрудничество между АРРФР и НБРК в обеспечении финансовой стабильности будет иметь важное значение в будущем, и развитию такого сотрудничества будут способствовать более четкое разделение ответственности и официальное закрепление порядка обмена информацией.
8. Важное значение также будет иметь дальнейшее укрепление системы урегулирования проблемных банков. Хотя в 2019 году данная система была модернизирована и были введены специализированные инструменты урегулирования проблемных банков, объем и перечень полномочий органа по урегулированию требует дальнейшего уточнения, а его сотрудникам необходимо обеспечить более полную правовую защиту. Недавно AРРФР отозвало лицензии нескольких небольших банков путем принудительной ликвидации по решению суда, что явилось важным сигналом об изменениях в реализации политики и ответственности руководства банков. Меры по развитию рынка проблемных активов также имеют целесообразность. В перспективе потребуются дальнейшее укрепление системы урегулирования проблемных банков в целях обеспечения эффективного и упорядоченного урегулирования столкнувшихся с трудностями банков. Следующая Программа оценки финансового сектора (ФСАП), планируемая в Казахстане на 2022 год, даст возможность провести всестороннюю оценку стабильности финансового сектора Казахстана.
Налогово-бюджетная политика и ее основа
9. Постепенная бюджетная консолидация после пандемии COVID должна помочь сохранить буферные резервы. Казахстан должным образом использовал свои значительные буферные резервы для смягчения воздействия пандемии. Прогнозируемый на 2021 год ненефтяной дефицит бюджета в размере 8,5% от ВВП обеспечивает надлежащий баланс между бюджетным консерватизмом и целевой поддержкой экономики. В связи с этим чистые финансовые активы государства сократятся с 14% от ВВП в 2019 году до 5% от ВВП к концу 2021 года. К 2025 году официальными органами планируется сокращение ненефтяного дефицита до 6% от ВВП, что потребует дополнительной корректировки на 1-2% от ВВП, позволит Казахстану остаться нетто-кредитором и будет способствовать справедливому распределению благосостояния между поколениями.
10. Среднесрочная бюджетная консолидация может основываться на ряде реформ. Ненефтяные налоговые поступления в Казахстане являются низкими по международным стандартам, и целевой показатель ненефтяного дефицита может быть частично достигнут за счет увеличения ненефтяных доходов, чтобы избежать сокращения расходов, которое могло бы оказать чрезмерное давление на экономическую активность. Планы официальных органов по усовершенствованию налогового администрирования, сокращению неформальной экономики и продвижению цифровизации следует дополнить мерами по расширению налоговой базы (например, путем упорядочения налоговых льгот по КПН и введения налогообложения на прирост капитала), повышению ставок налогообложения (например, по НДС, которые являются относительно низкими), а также введению прогрессивного режима подоходного налогообложения и, возможно, налога на выбросы углерода в соответствии с обязательствами страны по углеродной нейтральности в рамках Парижского соглашения. За счет оптимизации государственных расходов можно избежать чрезмерного давления на потребности в расходах на инфраструктуру и социальные программы. Этому способствовали бы проведение комплексного анализа эффективности и реформы по оптимизации занятости в государственном секторе и повышению эффективности государственной службы.
11. Приветствуются намерения государственных органов реализовать новые бюджетные правила для обеспечения устойчивости и справедливого распределения благосостояния между поколениями, а также сделать налогово-бюджетную политику более контрциклической. Основываясь на международном опыте, подобные цели лучше всего достичь с помощью простого набора правил, который легко контролировать и объяснять. В частности, долгосрочный «якорный» показатель (т.е. сохранение положительного значения чистых финансовых активов государственного сектора) обеспечит финансовую устойчивость и справедливость распределения благосостояния между поколениями и может быть дополнен лимитом ненефтяного дефицита в процентах от ненефтяного ВВП или лимитом на рост расходов бюджета. Дополнительные бюджетные правила могут чрезмерно ограничить бюджетное планирование, препятствовать надлежащему исполнению бюджета и, в конечном итоге, подорвать доверие к бюджетной политике. Для сохранения гибкости следует также прописать четкие исключения из применения ограничивающих норм и создать независимый бюджетный совет для контроля за выполнением бюджетных правил.
12. Прочная основа налогово-бюджетной политики требует укрепления институтов управления государственными финансами и большей прозрачности. В целях достижения полной эффективности и в соответствии с международными стандартами бюджетные правила следует применять к более широкому определению бюджета, включая весь сектор государственного управления. Управление бюджетными рисками также важно для поддержки надежности и эффективности налогово-бюджетной политики, и продолжающаяся работа по составлению первого ежегодного отчета о бюджетных рисках (ОБР) заслуживает положительной оценки. ОБР должен также охватывать квазигосударственный сектор, учитывая его масштаб и сложность, с отражением в отчетности по государственному долгу значительного объема задолженности в этом секторе. Таким усилиям будет способствовать проведение МВФ оценки прозрачности в налогово-бюджетной сфере (ОПНБС).
Структурные реформы
13. В долгосрочной перспективе повышение темпов, стабильности и устойчивости экономического роста в Казахстане потребует большей экономической диверсификации. Текущая модель развития, основанная на добыче и экспорте природных ресурсов, не будет устойчивой при переходе к глобальной низкоуглеродной экономике. Новые источники роста и создания рабочих мест, обеспечиваемые частным сектором, будут в значительной степени зависеть от темпов структурных реформ, направленных на повышение рыночного характера экономики и преодоление последствий изменения климата. Планы реформ, недавно сформулированные в рамках 10 национальных проектов (включая поддержку сельского хозяйства и неуглеродных секторов, содействие предпринимательству и расширение доступа к социальным услугам), поддержат этот переход. Учитывая многочисленность проблем и требуемых мер, важное значение имеет определение приоритетов реформ.
14. Развитие частного сектора требует глубокой трансформации государственного сектора. Роль государства в экономике остается значительной за счет целевых отраслевых интервенций и преобладания государственной доли собственности, особенно после пандемии COVID. Следует пересмотреть обоснованность деятельности государственных предприятий (ГП), а управление рисками, корпоративное управление и прозрачность в ГП следует усилить. План официальных органов вернуться к приватизации после пандемии COVID заслуживает положительной оценки. Кроме того, недавнее создание независимого Агентства по защите конкуренции представляется многообещающей реформой, которая должна помочь снизить барьеры для доступа к рынкам, торговле и инвестициям.
15. Следует продолжать уделять внимание оптимизации управления и реформам в области противодействия коррупции. Разработка измеряемых контрольных показателей окажет содействие при проведении мониторинга исполнения Антикоррупционной стратегии на 2015-2025 годы. Продолжающаяся цифровизация налогового и таможенного администрирования поможет улучшить контроль за государственными расходами. Недавние изменения и дополнения, внесенные в Закон «О государственных закупках», также будут способствовать дальнейшему развитию конкуренции и повышению прозрачности государственных расходов путем внедрения требования о раскрытии информации о бенефициарных собственниках организаций, получающих государственные контракты. Новый закон об обязательном декларировании активов вступил в силу и, при условии надлежащего применения, сможет внести вклад в борьбу с коррупцией. Требуются дальнейшие усилия для приведения режима по противодействию отмыванию денег и финансированию терроризма в более полное соответствие с международными стандартами и повышения его эффективности в противодействии коррупции.
16. Обязательства, взятые официальными органами по достижению углеродной нейтральности к 2060 году, заслуживают высокой оценки. Проблемы изменения климата особенно остро стоят перед Казахстаном, учитывая масштаб углеводородного сектора, зависимость от угля и объемы выбросов парниковых газов на душу населения. Опережающее планирование политики будет иметь ключевое значение для управления средне- и долгосрочным воздействием изменения климата при выборе конкретных мер по достижению поставленных целей и подготовке к переходу к низкоуглеродному миру. В частности, затраты на необходимые государственные инвестиции должны быть учтены в макроэкономической и налогово-бюджетной политике. Повышение тарифов на выбросы углерода, в том числе путем постепенной отмены значительных субсидий на энергоносители, позволит обеспечить сопряжение между различными стимулирующими мерами для достижения целей по сокращению выбросов, одновременно генерируя финансовые ресурсы для справедливого низкоуглеродного перехода. Однако такие реформы следует осуществлять постепенно, чтобы необходимые механизмы социальной защиты могли быть созданы для смягчения воздействия на уязвимые категории населения, давая при этом возможность частному сектору провести собственную структурную трансформацию.